Eugen David
1987 - 1999 Nationalrat
1999 - 2011 Ständerat des Kantons St.Gallen
Eugen David e/Ständerat
Publikationen zu Recht und Politik

Symptome des scheiternden Bilateralismus

12.09.2015

Im Vorfeld der Wahlen 2015 lautet die Devise des Bundesrates und der Mitte-Rechts-­Parteien, ausgenommen die Rechts­nationalen: Bilateralismus Ja, EU-Beitritt Nein. Über Inhalt und Konsequenzen des Bila­teralismus findet keine rationale Debatte statt. Der Bila­teralismus wird von der Politik nach wie vor als schweizerischer Königsweg propagiert.

Konzept des Bilateralismus

Das schweizerische Konzept des Bilateralismus beinhaltet eine laufende Übernahme von EU-Binnenm­arktrecht, ohne an der Recht­setzung des EU-Binnen­markt­rechts beteiligt zu sein. Den Vorteil dieses Ansatzes sehen die Befürworter im Umstand, dass in den Bila­teralen Verträgen selektiv die Rechts­gebiete bestimmt werden könnten, in welchen das EU-Recht übernommen wird.

Im Bereich der Personen­freizügig­keit hat die Schweiz das EU-Binnen­markt­recht übernommen. EU-Bürger haben das Recht, sich in der Schweiz aufzuhalten und hier eine Erwerbstätigkeit auszuüben. Schweizer haben das Recht, sich in der EU aufzuhalten und dort eine Erwerbs­tätigkeit auszuüben. In der Schweiz geltend dieselben EU-Regeln wie in einem EU-Mitglied­staat.

Die Regeln in diesem Bereich wurden und werden durch die gesetz­gebenden EU-Gremien (EU-Rat und EU-Parlament) festgelegt. Als Nicht­mitglied der EU konnte die Schweiz in der Vergangen­heit bei der Recht­setzung nicht mitwirken und sie kann es auch in der Zukunft nicht.

Bilateralismus und Binnen­marktregeln

Die Masseneinwanderungs­initiative will die übernommenen EU-Binnenmarkt­regeln im Bereich der Personen­freizügig­keit ändern.

Neu sollen für EU-Bürger Zuwanderungs­kontigente gelten und die Schweizer sollen am inländischen Arbeits­markt gesetzlich privilegiert werden. Beide Änderungen stehen in offenem Wider­spruch zum Recht der EU-Bürger, sich in der Schweiz aufzu­halten und hier – ohne Diskriminierung - eine Erwerbs­tätigkeit auszuüben.

Die Verfechter des Bilateralismus unterstreichen, dass die Schweiz mit dem Bilate­ralismus ihre Souveränität behalten habe und im Bilate­ralismus das Volk über die in der Schweiz geltenden Regeln abschliessend bestimmen könne.

Diese Ansicht trifft nur zu, soweit es um die Frage der Teilnahme am EU-Binnen­markt geht. Die Schweiz kann jederzeit frei entscheiden, ob sie am EU-Binnen­markt partizipieren will oder nicht.

Die Ansicht trifft jedoch nicht zu, soweit es um die einzelnen Binnen­marktregeln geht. Wenn die Schweiz partizipieren will, muss sie – als Nichtmitgliedstaat – wie jeder EU-Mitgliedstaat die von den EU-Gremien erlassenen Binnenmarkt­regeln tel quel übernehmen. Darüber kann im Inland nicht ab­gestimmt werden.

In diesem Punkt liegt die grosse Schwäche des Bilate­ralismus. Die Schweiz ist in keiner Weise an der Recht­setzung der EU-Binnenmarkt­regeln beteiligt, übernimmt aber das Recht. Da das EU-Binnenmarkt­recht laufend zunimmt und sich die Schweiz selbst an neuen Bereichen be­teiligen will (Energiemarkt, Finanzdienstleistungsmarkt etc.) werden die Nach­teile immer gravierender.

Optionen im Bilateralismus

Die Massen­einwanderungs­initiative bringt das Problem auf den Tisch, obwohl dies sicher nicht in der Absicht der Initianten lag.

Will die Schweiz einzelne Binnenmarkt­regeln nicht oder nicht mehr akzeptieren, lassen die Bilateralen drei Optionen offen:

    1. Die Schweiz kann die Bilateralen kündigen und den EU-Binnen­markt verlassen.
    2. Die Schweiz kann die Bilateralen Verträge durch inländisches Recht brechen und damit die Kündigung durch die EU auslösen, was für die Schweiz auch zum Ausscheiden aus dem EU-Binnen­markt führt.
    3. Die Schweiz kann die gesetz­gebenden EU-Gremien (EU-Rat und EU-Parlament) bitten, für sie eine Ausnahme­regelung vom EU-Binnenmarkt­recht zu erlassen.

Alle drei Optionen sind wenig attraktiv. Die Optionen Eins und Zwei sind mit hohen Risiken für Freiheit und Wohl­stand in der Schweiz verbunden, die Option Drei kommt souveränitäts­politisch einem Knie­fall gleich und hat - trotzdem - wenig Erfolgs­aussichten.

Demokratie und Binnenmarktregeln

Statt dem Schweizer Volk dar­zulegen, dass nur über die Be­teiligung am Binnen­markt als solche, nicht aber über einzelnen Binnen­marktregeln abgestimmt werden kann, haben Bundesrat und Parlament die Initiative zugelassen und beim Stimmbürger – wie eh und je in der innen­politischen Propaganda für die Bilateralen - den Eindruck erweckt, er könne direkt­demokratisch über einzelne Binnen­marktregeln abstimmen. Dies in der Hoffnung, das Volk werde die Initiative ablehnen.

Dabei ist in der schweizerischen Demokratie keineswegs unbekannt, dass nicht über alles abgestimmt werden kann. In Gemeinden kann nicht über die Abänderung von Kantons- und Bundes­recht, in Kantonen nicht über die Abänderung von Bundes­recht abgestimmt werden. Ebenso kann im Bund nicht über die Änderung von EU-Binnen­marktrecht abgestimmt werden, solange die Schweiz am EU-Binnen­markt partizipiert.

Verhandeln: worüber und mit wem?

Da der Bundesrat Freiheit und Wohlstand in der Schweiz nicht gefährden will, hat er nach dem Erfolg der Massen­einwanderungs­initiative an der Urne die Option Drei gewählt und im Juli 2014 die EU um Verhandlungen über Ausnahmen von den Binnen­markt­regeln zur Personen­freizügigkeit gebeten.

Mit formellem Beschluss vom 19. Dezember 2014 hat der zuständige EU-Rat zur Bitte der Schweiz um eine Ausnahme vom Binnenmarkt­recht Stellung genommen.

Er weist darauf hin, dass das Verhältnis EU-Schweiz nur „on a basis which fully respects the legal principles of the Single Market“ erfolgen könne. „The council reaffirms that by partici­pating in parts of the EU‘s internal market and policies, Switzer­land is not only engaging in a bilateral relation but becomes a participant in a multilaterale project.”

“A precondition for further developing a bilateral approach remains the esta­blishment of a common institutional framework for existing and future agreements through which Switzerland participates in the EU’ internal market, in order to ensure homo­geneity and legal certainity in the internal market.”

Zum Personen­freizügigkeits­abkommen (PFZA) insbesondere sagt der EU-Rat:”the council reconfirms the negative reply in July 2014 to the Swiss request to renegotiate the Agreement. It considers that the free movement of persons is a fundamental pillar of EU policy and that the internal market and its four freedoms are indivisible.”

In dieser letzten offiziellen Erklärung – eine neuere existiert nicht - kommt das Scheitern des Bila­teralismus, so wie ihn die offizielle Schweiz innen­politisch propagiert, zum Ausdruck:

Solange die Schweiz am EU-Binnen­markt partizi­pieren will, muss sie die von den EU-Gremien erlassenen Binnenmarkt­regeln akzeptieren und das muss insti­tutionell abgesichert werden. Die EU lehnt es ab, die EU-Personen­freizügigkeits­regeln für die Schweiz durch Ausnahmen zu durch­brechen. Die EU-Kommission hat dement­sprechend bis heute kein Mandat, um mit der Schweiz über das PFZA zu verhandeln.

In der Schweiz blieb die Stellung­nahme des EU-Rats, weil sie un­erwünscht war, praktisch ohne Echo.

Bilateralismus funktioniert nicht im multi­lateralen Rechts­raum

Ausserhalb des Bundes­hauses ist auch nicht leicht einsehbar, weshalb eine multi­laterale Institution wie die EU einem Nicht-­Mitgliedstaat Privilegien einräumen soll, die sie den Mitglied­staaten nicht gewähren kann.

Der EU-Binnenmarkt hat für die Beteiligten viele Vor­teile. Er hat aber auch einige, vor allem souveränitäts- und demokratie­politische Nach­teile. Die schweizerische Position, wonach man zwar die Vorteile in Anspruch nehmen, die Nachteile aber von sich weisen möchte, dürfte bei den übrigen Beteiligten, die auch von erheblichen Nach­teilen betroffen sind, wenig Begeisterung auslösen. Der Fall Griechen­land ist hier exemplarisch.

Völlig unterschätzt werden in der Schweiz die Mechanismen für eine Abänderung des PFZA. Selbst wenn die EU-Kommission – entgegen den bisherigen Ver­lautbarungen des EU-Rats - ein Mandat zu Ver­handlungen über das PFZA erhielte, zustimmen müssten zum Verhandlung­sergebnis der EU-Rat, das EU-Parlament und alle Mitglied­staaten. Vor allem das EU-Parlament und alle EU-Mitglied­staaten wären ausser­ordentlich hohe Hürden.

Neue Vision des Bundesrates im Sommer 2015 vor den Wahlen: "Paketlösung" mit „Chefunterhändler“

Der Bundesrat sagte im Juli 2015, er strebe eine „Paketlösung“ unter dem vielversprechenden Namen Bilaterale III an. Dafür ernannte er Anfang August 2015 einen "Chefunterhändler". Dass die EU-Kommission kein Mandat hat, über das PFZA zu verhandeln, bleibt in der bundesrätlichen Verlautbarungen ohne Erwähnung. Die inländischen Öffentlich­keit wird im Glauben belassen, im Bilatera­lismus sei alles verhandelbar.

Die Begriffe "Paketlösung" und "Chefunterhändler" sind bezüglich der Problem­lage [fehlendes Mandat der EU-Kommission zur Ver­handlung des PFZA] inhaltsleer, suggerieren aber innen­politisch den allseits erwünschten Befreiungsschlag.

Das vernebelte Faktum bleibt: im multi­lateralen System des EU-Binnen­markts ist nur der Beitritt (als Mit­glied oder als Assoziierter) ver­handelbar, nicht aber die Binnen­markt­regeln. Diese werden von den EU-­Gremien ver­bindlich für alle Be­teiligten fest­gelegt. Mit dem Bilate­ralismus hat sich die Schweiz frei­willig dafür aus­gesprochen, sich an der Rechts­setzung im Binnen­markt nicht zu beteiligen. Sie will nur die Regeln übernehmen.

Die „Paketlösung“ kann daher nur die Übernahme von weiterem, nicht-­verhandelbarem EU-Binnen­marktrecht durch die Schweiz beinhalten, sei es in einzelnen Politik­bereichen (wie Energie, Finanzdienstleistungen, Unternehmens­besteuerung, automatischer Informations­austausch, EU-Forschungsprogramme, EU-Kohäsions­beiträge etc.), sei es – entsprechend der Forderung der EU - im institutionellen Bereich zwecks Gewährleistung der Anwendung des EU-Rechts in der Schweiz.

Die Vision „Paketlösung“ mit „Chef­unterhändler“ wurde vom Bundes­rat wohl gewählt, um das fehlende Verhandlungs­mandat auf Seiten der EU-Kommission im Bereich des PFZA vor den Wahlen nicht thematisieren zu müssen. Das Medienecho auf die Ernennung des Chef­unterhändlers zeigt, dass zumindest dieses Ziel erreicht worden ist.

Fatale Perspektive

Der Bundesrat will die Schweiz mit den Bilateralen III noch enger an die EU-Binnenmarkt­regeln anbinden und gleichzeitig mit dem System Bilate­ralismus ausschliessen, dass sie sich an der Recht­setzung des EU-Binnen­marktrechts beteiligt. Eine Ziel­setzung, die gerade nach den Erfahrungen mit der Massen­einwanderungs­initiative souveränitäts- und demokratiepolitisch fragwürdig ist.

Kurzfristig mag sich die Fortsetzung der Politik des gescheiterten Bilateralismus zur Vermeidung eines Machtzuwachses der Rechts­nationalen im Parlament in den Wahlen 2015 auszahlen, länger­fristig treibt sie die Schweiz in eine fatale Sackgasse.

 

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