Eugen David
1987 - 1999 Nationalrat
1999 - 2011 Ständerat des Kantons St.Gallen
Eugen David e/Ständerat
Publikationen zu Recht und Politik

Die Verhandlungen der Schweiz mit der EU

12.09.2015

Die Masseneinwanderungsinitiative vom 9. Februar 2014 verlangt, dass das Personen­freizügigkeit­sabkommen [PFZA] mit der EU bis 9. Februar 2017 neu zu verhandeln und anzupassen sei.

Anpassen heisst: es sollen Kontingente für EU-Arbeitnehmer in der Schweiz und der Vorrang für Schweizer am CH-­Arbeits­markt in das PFZA aufgenommen werden. Die im gesamten EU-Binne­nmarkt geltende Nieder­lassungs­freiheit für Arbeit­nehmer soll für das Gebiet der Schweiz aufgehoben werden. Anderseits soll die Nieder­lassungs­freiheit für Schweizer Arbeit­nehmer in den EU-Mitglied­staaten weiterhin gelten.

Inzwischen sind 1 ½ Jahre ins Land gezogen. Wie steht es mit den Ver­handlungen? Von offizieller Seite aus Bern hört man dazu wenig. Wird über­haupt verhandelt?

Ablehnung der Verhandlungen durch die EU

Bekannt ist, dass der Bundesrat bereits fünf Monate nach der Ab­stimmung - am 7. Juli 2014 – die EU um Verhandlungen im Sinne der Massen­einwanderungs­initiative ersuchte. Er erhielt sehr schnell eine deutliche Ab­sage. Aussen­kommissarin Ashton liess den Bundes­rat am 24. Juli 2014 wissen, dass die EU über eine Ab­änderung des PFZA im Sinne der Massen­einwanderungs­initiative keine Ver­handlungen führen werde. Bis heute sind dement­sprechend keine Verhandlungen zum Personen­freizügigkeits­abkommen geführt worden.

Die Reaktion der Schweiz auf die Absage

Der Bundesrat hätte nach Absage der EU die Öffentlich­keit informieren und den Verhandlungs­auftrag der Massen­einwanderungs­initiative als erledigt abschreiben können. Wenn ein Vertrags­partner einen Vertrag nicht neu verhandeln will, dann kann ihn der andere dazu nicht zwingen – auch nicht per Volks­abstimmung. Das gilt selbst­verständlich auch für das PFZA.

Die rechtsnationalen Initianten hatten vor der Ab­stimmung behauptet, die EU werde schon mit­machen, weil sie in hohem Mass vom Handel mit der Schweiz profitiere. Die Behauptung erwies sich als falsch. Die von den Initianten u.a. angedrohte Schliessung der Landes­grenzen für den EU-Verkehr wirkte offenbar in Brüssel auch nicht hin­reichend abschreckend.

Der Bundesrat beschloss, die Absage der EU nicht ernst zu nehmen. Aus welchen Moti­ven ist unklar. Vermutlich wollte er einer innen­politischen Auseinander­setzung mit den Rechts­nationalen aus dem Wege gehen. Mag sein, dass er auf eine Änderung der Grossw­etterlage in Europa hofft, mag sein, dass er noch deutlichere Ab­sagen provozieren will. Am wahrscheinlichsten ist, dass er die Klärung der europa­politischen Position der Schweiz zeit­lich möglichst weit hinaus­schieben will.

Jedenfalls relativierte er in der Öffent­lichkeit die Absage der EU und verabschiedet am 8. Oktober 2014 – wie wenn keine Ab­sage in Bern eingetroffen wäre - ein Verhandlungs­mandat für das PFZA und ernannte den Staatssekretär für Migration als Verhandlungsführer. Bis heute hatte dieser allerdings nichts zu tun.

Die Reaktion des Europäischen Rates auf die schweizerische Relativierung der Absage

Der Umstand, dass der Bundesrat die Ab­sage der EU vom 24. Juli 2014 als irrelevant betrachtete, löste auf EU-­Seite Reaktionen aus.

Am 16. Dezember 2014 verabschiedete der Rat der euro­päischen Union (EU-Rat) einstimmig eine Erklärung, wonach die EU mit der Schweiz keine Ver­handlungen über die Abänderung des Personen­freizügigkeits­abkommens im Sinne der Massen­einwanderungs­initiative führen werde. Die Nieder­lassungs­freiheit für europäische Arbeitnehmer gehöre zu den Kerne­lementen des EU-Binnenmarkts.

Der EU-Rat repräsentiert alle Regierungen der EU-Mitglied­staaten. Nach Artikel 218 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeits­weise der Europäischen Union vom 1.12.2009 [AEUV] ist der EU-Rat das mass­gebende EU-Organ für die Erteilung von Mandaten an die EU-­Kommission, namens der EU mit Dritt­staaten zu verhandeln.

In der Schweiz wurde die Er­klärung des EU-Rats kaum zur Kenntnis genommen, weil sie innen­politisch weder dem Bundesrat noch den Parteien ins Konzept passte. Der Bundes­rat wollte nach wie vor einer Auseinander­setzung mit den Rechts­nationalen aus dem Weg gehen und beliess es bei der Er­wartung, über das PFZA werde schon noch verhandelt.

Am 11. Februar 2015 hat er das definitive Verhandlungs­mandat verabschiedet, obwohl ihm nach der Erklärung der EU-Aussen­kommissarin vom 24. Juli 2014 und der Erklärung des EU-Rats vom 16. De­zember 2014 nicht entgangen sein konnte, dass die EU-Kommission dem EU-Rat kein Verhandlungs­mandat beantragen wird und der EU-Rat ihr auch kein Verhandlungs­mandat erteilen wird.

Offensichtlich wählte der Bundesrat dieses Vorgehen, um innen­politisch seine – wenn auch fruchtlose – Aktivität im Sinne der Massen­einwanderungs­initiative unter Beweis stellen zu können.

Soweit die Medien auf den EU-Rat über­haupt reagierten, meinten sie, es komme weniger auf den EU-Rat an als auf die Nachbar­länder, insbesondere auf Deutschland und Frau Merkel.

Die Reaktion des Europäischen Parlamentes auf die schwei­zerische Relativierung der Absage

Der Positionsbezug der Schweiz veranlasste im Früh­jahr 2015 das EU-­Parlament, sich mit den Be­ziehungen der EU zur Schweiz zu befassen. Nach Artikel 218 Absatz 6 AEUV ist das EU-­Parlament auf Seiten der EU Genehmigungs­instanz für das Personen­freizügigkeits­abkommen. Es hat dieselbe Zu­ständigkeit wie das eid­genössische Parlament auf Schweizer Seite.

Aufgrund eines Berichtes des Ausschusses für Binnen­markt und Verbraucher­schutz und des Ausschusses für Be­schäftigung und Soziale Fragen beschloss das EU-­Parlament am 9. September 2015 eine Resolution zum Ver­hältnis EU-Schweiz.

In namentlicher Abstimmung befür­wortete das EU-Parlament mit 481 zu 117 Stimmen "voll und ganz, dass die EU im Juli 2014 das Ersuchen der Schweizer Re­gierung abgelehnt hat, das Abkommen über die Frei­zügigkeit mit dem Ziel neu zu verhandeln, ein System der Quoten oder des In­ländervorrangs einzuführen".

Weder die politische noch die mediale Schweiz interes­sierte sich für die Resolution des EU-­Parlaments.

Schweizerischer Autismus

Bezüglich der EU-Organe hat sich in der Schweiz eine Wahr­nehmungs- und Informations­verarbeitung­sstörung aus­gebildet. Die EU-Organe und deren Kom­petenzen sind in der Schweiz weit­gehend unbekannt und gelten für die Bila­teralen als irrelevant. In den bundes­rätlichen Verlautbarungen kommen sie praktisch nicht vor, so auch nicht im bundes­rätlichen Umsetzungs­konzept für Artikel 121a BV vom 24. Juni 2014.

Die Berner Parteipolitik und die Berner Diplo­matie will nicht wahr­haben, dass in Europa mit der EU seit min­destens 25 Jahren ein regel­gebundenes multilaterales System mit eigenen Or­ganen besteht. Man zieht es vor in National­staatskate­gorien des 19. Jahrhunderts zu denken.

So glaubt man immer noch, Beschlüsse über Ver­handlungen und Verhandlungs­inhalte lägen im freien politischen Er­messen eines Regierungschefs oder eines Mitglied­landes und müssten nicht den in den EU-­Verträgen festgelegten, in der Schweiz unbekannten Regeln und Ver­fahren folgen.

In Tat und Wahrheit werden indessen alle Binne­nmarktfragen in den EU-­Organen auf EU-Ebene nach den EU-Regeln ent­schieden. Über etwas anderes als Binnen­markfragen ver­handelt die Schweiz nicht. Es kommt daher kaum darauf an, ob die Schweiz Frau Merkel, Herrn Hollande oder Herrn Juncker sym­pathisch ist oder nicht.

Die gestörte Wahrnehmung der Zuständigkeiten ist ein gra­vierender Nachteil der schwei­zerischen Verhandlungs­position. Wer seinen Verhandlungspartner nicht kennt und ein­zuschätzen zu weiss, landet meist im falschen Bahn­hof.

Im Umsetzungskonzept vom 24. Juni 2014 befasste sich der Bundes­rat mit beabsichtigten schweizerischen Rege­lungen über die Beschränkung der Nieder­lassungs­freiheit von EU/EFTA-­Arbeitnehmer bis in die kleinsten büro­kratischen Veräste­lungen. Im Vernehm­lassungsentwurf vom 11. Februar 2015 schreibt er dann aller­dings, diese Regelungen kämen für Angehörige von EU/EFTA-­Staaten nur „subsidiär“ zur Anwendung. Vorrang habe das PFZA, über das ve­rhandelt werden müsse.

Damit möchte er die innen­politische Öffentlichkeit wohl langsam darauf vor­bereiten, dass ohne Verhandlung­sergebnis mit der EU für EU/EFTA-­Angehörige alles beim Alten bleibt, es sei denn, die Schweiz kündigt das PFZA. Dass das völker­rechtliche PFZA, solange es nicht gekündigt ist, Vor­rang vor dem Landesrecht hat, liegt auf der Hand und wird vom Bundes­rat in seinem Bericht bestätigt.

Dass der Bundesrat selbst keine Kündigung des PFZA in Er­wägung zieht, macht er mit seinen Überlegungen zu den „Fol­gen eines Wegfalls des FZA“ im Bericht vom 11. Februar 2015 deut­lich. Einen Bruch des geltenden PFZA durch die Schweiz schliesst der Bundes­rat offensichtlich aus.

Die mediale Verarbeitung in der CH-Öffentlichkeit

Im Blick auf den zu erwartenden EU-Parlaments­beschluss vom September 2015 verfolgte der Bundes­rat eine Vernebelungs­taktik.

Im August 2015 - kurz vor dem Beschluss – hat er die Öffent­lichkeit auf ein anderes Thema gelenkt, indem er den Finanz­staats­sekretär zum schweizerischen Chef­unterhändler ernannte und bekannt gab, er strebe eine „Paket­lösung“ an.

Die Ablenkung war erfolg­reich: der bundesrätliche Beschluss wurde als Be­freiungsschlag gewürdigt, in der Mei­nung, der diplomatisch erfahrene neue Chef­unterhändler werde es schon richten und die Ver­handlungen beschleunigen.

Mit keinem Wort erwähnte der Bundes­rat, dass die Schweiz seit dem 17. Februar 2014 mit der EU noch keine Se­kunde über die Abänderung des PFZA ver­handelt hat und keine Aussicht besteht, dass die EU-­Kommission zu diesem Zweck vom EU-Rat ein Verhandlungs­mandat erhalten könnte, selbst wenn sie eines b­eantragen würde, was sie bekannt­lich nicht tut.

Das institutionelle Rahmenabkommen

Die Erklärungen des EU-Rates vom 16. Dezember 2014 und des EU­-Parlamentes vom 9. September 2015 hal­ten fest, dass ohne ein institu­tionelles Rahmen­abkommen keine weiteren Ab­kommen über eine Teilnahme der Schweiz am EU-Binnen­markt geschlossen werden.

Das Rahmenabkommen soll aus Sicht der EU sicherstellen, dass die Schweiz

  • zeitgerecht das jeweils von den EU-Organen und dem Euro­päischen Gerichts­hof neu erlassene oder geänderte EU-Binne­nmarkt­recht übernimmt,
  • das EU-Binnenmarktrecht in der Schweiz von Be­hörden und Gerichten korrekt und in gleicher Weise wie in einem EU-­Mitglied­staat angewendet wird und dies von EU-­Organen kontrolliert werden kann.

Eine unerfreuliche Perspektive für die Schweiz, die offen­sichtlich mit der schweize­rischen Bilatera­lismus-Ideo­logie kollidiert. Die Nicht-­Beteiligung an den EU-Institu­tionen ist aus Sicht der Bilatera­lismus-Anhänger der zentrale Vorteil der Bilateralen, im Glauben, damit werde die Sou­veränität gewährleistet.

Indessen bedeutet die Nicht-­Beteiligung an den EU-­Organen, dass die Schweiz keinerlei Möglich­keit hat, das EU-Binne­nmarkt­recht mitzugestalten, insbesondere nicht in der Gesetz­gebung, aber auch nicht in der Recht­sprechung und im exekutiven Vollzug. Ander­seits muss sie das EU-Binne­nmarkt­recht laufend tel-quel übernehmen, wie ein EU-Mitglied­staat anwenden und sich von der EU kontrol­lieren lassen.

Wie die Anhänger des Bilateralismus dazu kommen, dies als souveränität­spolitischen Königs­weg zu bezeichnen, entzieht sich jeder rationalen Er­klärung.

Die Ansicht, die Schweiz entscheide souverän, wieviel Eu­ropa sie brauche, wird durch das Rahmen­abkommen widerlegt. Dieses sieht eine institutionelle Ein­ordnung in die EU-Mechanismen mit be­schleunigter, homogener und umfassender Über­nahme des EU-Binnen­markt­rechts vor. Dass die beliebte Vor­stellung, die Schweiz könne nur die vor­teilhaften Regeln akzeptieren und den Rest nach Gut­dünken ablehnen, falsch ist, bestätigen die Er­klärungen von EU-Rat und EU-Par­lament erneut.  

Mit der schnellen homogenen Über­nahme des EU-Binnen­markt­rechts hat sich der Bundesrat in den Ver­handlungen zum Rahmen­abkommen bereits einverstanden erklärt. Er sträubt sich noch gegen eine EU-­Kontrolle der Anwendung des EU-Binnen­marktrechts in der Schweiz.

Nach den letzten Verlautbarungen ist der Wider­stand allerdings am Abbröckeln. Der Schweizer Finanz­sektor, der früher strikt gegen eine Beteiligung am EU-­Binnenmarkt war, macht heute – nach dem Unter­gang des grenzüber­schreitenden Bank­geheimnisses – Druck auf den Bundesrat, endlich den Binnen­marktzugang für Finanz­dienstleistungen auszu­handeln.

Ebenso die Energiewirtschaft. Auch sie lehnte eine Be­teiligung am EU-Binnenmarkt ab, weil die schweize­rischen Strommonopole aufge­brochen worden wären. Heute nach dem internationalen Strom­preiszerfall aufgrund der erneuerbaren Energien drängt sie auf die Be­teiligung am Binnenmarkt mit einem Strom­abkommen.

Die ursprüngliche Ansicht des Bundesrats, er könne mit Hilfe von Zu­geständnissen im Steuerbereich (Informations­austausch, Abschaffung der CH-­Steuerprivilegien für Unternehmens­einkünfte aus der EU) Zugeständnisse der EU bei Personen­freizügigkeit und Rahmen­abkommen erhalten, hat sich verflüchtigt, nach­dem der Bundesrat in den Steuer­fragen den EU-Forderungen zugestimmt hat, ohne eine Gegen­leistung zu erwirken.

Das Kroatien-Protokoll

Als dornenvoll könnte sich die Kroatienfrage erweisen.

So halten die Erklärungen des EU-Rates vom 16. De­zember 2014 und des EU-­Parlamentes vom 9. September 2015 weiter fest, dass die unila­teralen Massnahmen der Schweiz zugunsten kroatischer Staats­angehöriger kein Ersatz für die notwendige Ratifi­zierung des Protokolls zur Erweiterung des Anwendungs­bereichs des PFZA auf Kroatien sein könne. Beide fordern von der die Schweiz ohne Ver­zögerung das Kroatien-­Protokoll zum PFZA zu ratifizieren.

Dies widerspricht der Darstellung des Bundesrates, wonach die au­tonomen schweizerischen Mass­nahmen gleichwertig seien und von der EU unter­stützt würden.

Der Bundesrat lehnt die Ratifizierung des Kroatien-­Protokolls ab und führt darüber auch keine Ver­handlungen, da laut Massen­einwanderungs­initiative (Art. 121a Abs. 4 BV) ab 19. Februar 2014 die Schweiz keine völker­rechtlichen Verträge abschliessen darf, die eine Niederlassungs­freiheit für ausländische Arbeit­nehmer vorsehen. Nach der vorschnellen An­sicht des Bundesrates fallen darunter auch EU-­Erweiterungen.

Diese Position der Schweiz könnte die EU zum Handeln zwingen. Kro­atien ist am 1. Januar 2013 der EU beigetreten. Die bisherigen Rege­lungen für die Gewährung der Nieder­lassungs­freiheit sahen eine Übergangs­frist von sieben Jahren vor (so auch das nicht ratifizierte Kroatien-Protokoll). Nach Ablauf dieser Frist wird der Handlungs­druck deutlich steigen.

Es ist nicht denkbar, dass die EU einem Drittstaat eine Be­teiligung am EU-Binnenmarkt gestattet, wenn dieser Staat die Arbeit­nehmer eines EU-Mitglied­staates bezüglich der Niederlassungs­freiheit im Binnenmarkt diskriminiert.

Die Nicht-Ratifizierung des Kroatien-­Protokolls durch die Schweiz könnte sich, wenn der Zu­stand andauert, für die EU-Organe zum Kündigungs­grund für die Bilateralen auswachsen.

Für die Schweiz besteht kaum mehr ein Handlungs­spielraum, nachdem der Bundesrat ohne Not Artikel 121a Absatz 4 BV auch für EU-Erweiterungen als ver­bindlich erklärt hat.

EFTA-Konvention und Rahmenvertrag Schweiz-Liechtenstein

Wie das Personenfreizügigkeitsabkommen müssten laut der Massen­einwanderungs­initiative auch diese Verträge geändert werden. Es müssten Kon­tingente für norwegische, isländische und liech­tensteinische Arbeitnehmer in der Schweiz und der Vor­rang für Schweizer am CH-Arbeitsmarkt in die Ver­träge aufgenommen werden.

Ob die Schweiz an die EFTA und an Liechtenstein bisher ent­sprechende Begehren um Vertragsänderung ge­stellt hat, ist nicht bekannt. Wahrscheinlich wartet der Bundes­rat die Entwicklungen mit der EU ab. Jeden­falls hat das Parlament keinen Antrag für ein Verhandlungs­mandat erhalten.

Mit hoher Wahrscheinlichkeit muss die Schweiz damit rech­nen, dass diese Länder in gleicher Weise ab­lehnend reagieren werden wie die EU. Um die Forderungen der Masseneinwanderungs­initiative für ihr Gebiet durch­zusetzen, müsste die Schweiz voraus­sichtlich nicht nur die Bilateralen sondern auch die EFTA-­Konvention kündigen. Dies wäre wahrscheinlich auch der Todes­stoss für die EFTA, da insbesondere in Nor­wegen das Interesse an einem Zusammen­gehen mit der Schweiz markant gesunken ist.

 

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